Монарх стоит вне законодательной власти; его участие в законодательстве имеет чисто отрицательный характер: оно выражается в так называемом. veto. Закон создается законодательным корпусом, но монарх, подобно римским трибунам, может наложить свое veto, умертвить уже живой закон. Политическая теория Руссо, во многих отношениях отличная от теории Монтескье, сходится с нею во взгляде на короля, как на исполнителя, слугу законодательной власти, при чем органом ее является не парламент, а весь народ. Всякое законное правительство, говорит Руссо, должно быть республиканским; следовательно, и монархия есть не что иное, как республика («Contrat soc.», гл. 6, кн. II). В первую эпоху континентального конституционализма воззрение на короля, как на главу исполнительной сласти, пользуется всеобщим признанием (Сийэс, Неккер, Мирабо и мн. др.). Народное собрание, говорит Сийэс – «голова; король – руки. Разве советуется когда-нибудь голова с руками»? Теория Монтескье и Руссо переходит во французскую конституцию 1791 г. и другие, которым она послужила образцом (польская 1791 г., испанская 1813 г., сицилийская 1820 г. и др.). Она популяризируется Делольмом и Блекстоном переносится в Англию. До настоящего времени она является безусловно господствующей как во французской, так и в английской литературе. Так напр., по словам Батби, конституционный король – не что иное, как наследственный президент, президент республики – не что иное, как временный конституционный король. Новейший труд англичанина Энсона: «Конституционное право и обычай» распадается на две части, из которых первая посвящена парламенту, как законодательной, а вторая – короне, как исполнительной власти. Между тем, не подлежит никакому сомнению, что так. понимаемое разделение властей стоит в прямом противоречии с монархическим принципом, с природой конституционной монархии. Основные институты монархии – наследственный и пожизненный характер монархической власти, безответственность монарха, права и преимущества его – имеют основание и смысл лишь в том предположении, что монарх является главою не только исполнительной, но и законодательной, т. е. верховной власти. Над ним нет высшей власти, и потому он безответствен: summa sedes a nemine judicatur. Он воплощает в своем лице величество и силу государства, и потому его трон обставлен великолепием и блеском. Наоборот, если монарх только орган исполнительной власти, если он рука, покорно исполняющая волю головы, т. е. законодательной власти – указанные институты монархической власти теряют свой raison d'etre. Эти институты, выкованные для короля господина, не по плечу королю слуге, как тяжелые доспехи рыцаря не по плечу его оруженосцу. Пожизненный, наследственный и безответственный характер подчиненной, исполнительной власти представляется настолько же бессмысленным в теории, насколько невозможным на практике. Радикальная публицистика времен французской революции не замедлила сделать этот логически необходимый вывод из теорий Монтескье и Руссо. Французская конституция 1793 г.; отменившая вовсе королевскую власть, явилась прямым следствием тех теорий, которые, признавая органом верховной власти народ или парламент, отводят королю подчиненную, исключительную роль. – По современным конституциям – за очень немногими исключениями, – король является органом не только исполнительной, но и законодательной власти. Ему, наряду с палатами, принадлежит право законодательной инициативы; в лице своих министров он участвует в обсуждении законов; принятый парламентом закон представляется ему на утверждение. Власть монарха заключается не в том, что он может отвергнуть закон, который ему не угоден, а в том, что он может возвести угодный ему законопроект в закон. Монарху принадлежит не veto, a placet. Санкция – конститутивный элемент закона; она не привходит извне к уже готовому закону – она создает закон. Такое понимание королевской власти, при существовании в государстве конституционных учреждений, нисколько не противоречит принципу <распределения функций государственной власти", ибо «король в парламенте», как глава законодательной власти, юридически отличен от «короля в кабинете», как главы исполнительной власти. Благодаря принципу ответственности министров, «король в кабинете» так же подчинен «королю в парламенте», как в республике президент – законодательному собранию. Итак, истинное содержание теории разделения властей может быть формулировано следующим образом. Подобно судебной, правительственная власть, чтобы стать подзаконной, должна быть отделена от законодательной. В конституционной монархии разделение властей обеспечивается тем, что монарх, как глава законодательной власти, связан необходимостью соглашения с парламентом, а как глава власти исполнительной – ограничен ответственностью пред парламентом своих министров.
III. Переходим ко второй теории, определяющей содержание правительственной деятельности – к теории правового государства. Политическая доктрина французской революции не знает правительственной власти. Монтескье и Руссо говорят об исполнительной власти, все назначение которой исчерпывается пассивным исполнением велений законодателя. Как о специальном содержании исполнительной власти, Монтескье, вслед за Локком, упоминает только о международном управлении. Руссо не делает и этой оговорки. Отношение исполнительной власти к законодательной он сравнивает с отношением ног к желанию идти. Доктрина Монтескье и Руссо, явившаяся естественной реакцией против правительственной опеки полицейского государства, нашла благодарную почву для своего развития в Германии. Кант, Вильг. Гумбольдт, Фихте и др. создают теорию так называемого правового государства – государства жандарма (по выражению Лавеле), деятельность которого заключается исключительно и только в охранении закона. В таком государстве правительственной власти нет и не может быть места. Всякая административная деятельность, направленная на поднятие материального и духовного благосостояния отдельных лиц, осуждается во имя индивидуальной независимости и свободы. Теоретики «правового» государства знают одну только исполнительную власть, являющуюся не подданным, а слугою закона. Такое понимание правового государства безусловно отвергнуто современной наукой. Индивидуалистическая теории XVIII в. и начала ХIХ-го отжили свое время. Никто не сомневается теперь в том, что решение многочисленных социальных проблем невозможно без активного участия государства. Прогрессивное развитие общественной жизни необходимо влечет за собою умножение государственных функций. Адольф Вагнер, например, прямо говорит о законе прогрессивного расширения государственной деятельности («das Gesetz der wachsenden Ausdehnung der Staatsthatigkeit»). Именно в виду такого расширения становится все более и более очевидной полная невозможность ограничить правительственную деятельность единственной функцией пассивного исполнения закона. Бесконечное множество меняющихся государственных интересов не может быть охвачено организованной системой устойчивых законодательных норм. Закон, по самой природе своей, имеет общий характер; текущие явления государственной жизни сплошь и рядом бывают настолько индивидуальны, что не допускают законодательной регламентации, не могут быть подведены под общую норму.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 223 224 225 226 227 228 229 230 231 232 233 234 235 236 237 238 239 240 241 242 243 244 245 246 247 248 249 250 251 252 253 254 255 256 257 258 259 260 261 262 263 264 265 266 267 268 269 270 271 272 273 274 275 276 277 278 279 280 281 282 283 284 285 286 287 288 289 290 291 292 293 294 295 296 297 298 299 300 301 302 303 304 305 306 307 308 309 310 311 312 313 314 315 316 317 318 319 320 321 322 323 324 325 326 327 328 329 330 331 332 333 334 335 336 337 338 339 340 341 342 343 344 345 346 347 348