в стране было проведено 91 такое голосование*.
Центральные органы государственной власти
Центральные органы государственной власти, в принципе, строятся на основе разделения властей, при некотором преимуществе исполнительной власти по отношению к законодательной.
Центральная исполнительная власть - не особенно удачный термин, поскольку эти органы не только исполняют законы, но являются и основным двигателем государственного механизма, предлагая парламенту принятие каких-либо мер; эти органы обладают самой полной информацией о положении дел внутри страны и за рубежом. В Пятой республике к числу таких органов относятся Президент республики и правительство. Эти два органа не являются совершенно отделенными друг от друга; правительство, заседающее в статусе Совета министров находится под председательством Президента республики, который, сле-
* Guillaume-Hofnung M. Le referendum. Paris, 1987. P. 123.
86
довательно, составляет часть этого Совета. Однако, Президент и правительство конституируются разными способами, имеют различную продолжительность полномочий и весьма разные права. Соотношение этих полномочий в различные периоды Пятой республики было весьма различным и зависело от партийного состава Национального собрания. Например, с 1986 по 1988 гг. большинство мест в нижней палате парламента принадлежало правым буржуазным партиям, которые были политическими противниками президента - социалиста Ф.Миттерана. Такое же положение сложилось и после выборов в Национальное собрание в 1993 г. В такие периоды Президент обладает точно очерченными в конституции полномочиями; если же в Собрании большинство мест занимают сторонники Президента, то его фактическая власть возрастает - Президент может предлагать меры, входящие в собственную компетенцию правительства.
Президент республики занимает вершину в иерархии государственных органов. Институт президента прошел значительную эволюцию, на понимание роли Президента накладывает отпечаток и личность обладателя этого поста. В соответствии со статьей 19 конституции формально-юридические полномочия Президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрассигнации премьер-министра, а в случае необходимости и ответственных министров. Практически существуют и другие личные полномочия, не указанные в статье 19 (например, без контрассигнации назначается премьер-министр).
Президенту принадлежат весьма важные обязанности по наблюдению за установленным конституционным правопорядком. Содержащаяся в ст. 5 основного закона формула о наблюдении Президентом за соблюдением конституции и об обеспечении своим арбитражем нормального функционирования государственных органов и преемственности государства давно была оставлена, и высказывания всех президентов не оставляют сомнений в их собственном каждый раз понимании духа и буквы основного закона. Влияние Президента на такое понимание проявляется и в косвенной форме - путем назначения трех членов в высшей орган конституционной юстиции - в Конституционный совет.
Наиболее важным личным полномочием Президента (наряду с использованием ст. 16 конституции) является право роспуска Национального собрания, которое ограничено лишь тремя ус-
87
ловиями: 1) не может быть произведен роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения (ст. 16 конституции); 3) временным президентом республики, т.е. председателем Сената, замещающего вакантную должность главы государства до избрания нового президента. Роспуск всегда производится в благоприятный момент; вновь избранный Президент, если он получает "в наследство" враждебный ему парламент также использует это оружие. Свое право использовал Ф.Миттеран в 1981 г. и с меньшим успехом в 1988 г. Роспуск Национального собрания может применяться и как средство вывода страны из национального кризиса (в 1968 г. Ш. де Голль распустил Собрание). Однако, использование этого права всегда связано с риском для Президента, и применение этого права во многом зависит от популярности среди населения главы государства. О праве Президента проводить национальный референдум на основании ст. 11 конституции мы уже говорили.
Особенно возрастает роль главы государства, когда он решает ввести в стране чрезвычайное положение. Статья 16 конституции позволяет Президенту ввести настоящую единоличную диктатуру, во время осуществления которой он принимает все меры, которые, по его мнению, диктуются обстоятельствами. Важнейший инструмент в реализации политической функции государства, не имеющий аналогов во французской конституционной истории, эта статья стала "оружием политической борьбы"*. Правда, в статье оговариваются два условия введения такого положения, при одновременном совпадении которых такое положение может быть введено. Первое - должно наличествовать одно из четырех требований, а именно: серьезная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательтсв. Второе - должно быть нарушено нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с конституцией. Эта статья не может быть использована при других обстоятельствах, и глава государства не может ее вводить тогда, когда он этого хочет. Однако отсутствие достаточных юридических и политических гарантий, а также весьма призрачный контроль за Президентом в это время делает право введения чрезвычайного
* Voisset M. L'article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958. Paris, 1969. P. 2. 88
положения наиболее грозным оружием в его арсенале. Сам момент введения такого положения не контролируется; глава государства лишь обязан получить "официальную консультацию" у премьер-министра, председателей парламентских палат и Конституционного совета и обратиться к нации с посланием. Полученные "мнения" названных лиц не являются обязательными. Сдерживающим органом по букве основного закона должен был бы стать парламент, который собирается по праву. Практически он не обладает контрольными функциями (правом отменять акты Президента, например), хотя и может высказываться по этим актам. Правда, парламент в это время не может быть распущен и он вправе передать дело о государственной измене Президента в Высокую палату правосудия. Понятие государственной измены весьма расплывчато и не существует официального толкования этого термина. Свободной интерпретации конституционных положений способствуют употребляемые в них выражения. Так, понятие "нормальное функционирование конституционных государственных органов" весьма эластично и может пониматься весьма широко. В 1961 г. такое "нормальное функционирование" было прервано лишь на одной части территории (в Алжире), но чрезвычайное положение было введено и в метрополии. Более чем дискуссионным явилось применение этого положения в течение 5 месяцев и 8 дней, хотя "нормальное функционирование" властей было восстановлено в Алжире через несколько дней.
Президент практически снизу доверху формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников; лишь мелкие государственные служащие назначаются декретами министров.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156
Центральные органы государственной власти
Центральные органы государственной власти, в принципе, строятся на основе разделения властей, при некотором преимуществе исполнительной власти по отношению к законодательной.
Центральная исполнительная власть - не особенно удачный термин, поскольку эти органы не только исполняют законы, но являются и основным двигателем государственного механизма, предлагая парламенту принятие каких-либо мер; эти органы обладают самой полной информацией о положении дел внутри страны и за рубежом. В Пятой республике к числу таких органов относятся Президент республики и правительство. Эти два органа не являются совершенно отделенными друг от друга; правительство, заседающее в статусе Совета министров находится под председательством Президента республики, который, сле-
* Guillaume-Hofnung M. Le referendum. Paris, 1987. P. 123.
86
довательно, составляет часть этого Совета. Однако, Президент и правительство конституируются разными способами, имеют различную продолжительность полномочий и весьма разные права. Соотношение этих полномочий в различные периоды Пятой республики было весьма различным и зависело от партийного состава Национального собрания. Например, с 1986 по 1988 гг. большинство мест в нижней палате парламента принадлежало правым буржуазным партиям, которые были политическими противниками президента - социалиста Ф.Миттерана. Такое же положение сложилось и после выборов в Национальное собрание в 1993 г. В такие периоды Президент обладает точно очерченными в конституции полномочиями; если же в Собрании большинство мест занимают сторонники Президента, то его фактическая власть возрастает - Президент может предлагать меры, входящие в собственную компетенцию правительства.
Президент республики занимает вершину в иерархии государственных органов. Институт президента прошел значительную эволюцию, на понимание роли Президента накладывает отпечаток и личность обладателя этого поста. В соответствии со статьей 19 конституции формально-юридические полномочия Президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрассигнации премьер-министра, а в случае необходимости и ответственных министров. Практически существуют и другие личные полномочия, не указанные в статье 19 (например, без контрассигнации назначается премьер-министр).
Президенту принадлежат весьма важные обязанности по наблюдению за установленным конституционным правопорядком. Содержащаяся в ст. 5 основного закона формула о наблюдении Президентом за соблюдением конституции и об обеспечении своим арбитражем нормального функционирования государственных органов и преемственности государства давно была оставлена, и высказывания всех президентов не оставляют сомнений в их собственном каждый раз понимании духа и буквы основного закона. Влияние Президента на такое понимание проявляется и в косвенной форме - путем назначения трех членов в высшей орган конституционной юстиции - в Конституционный совет.
Наиболее важным личным полномочием Президента (наряду с использованием ст. 16 конституции) является право роспуска Национального собрания, которое ограничено лишь тремя ус-
87
ловиями: 1) не может быть произведен роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения (ст. 16 конституции); 3) временным президентом республики, т.е. председателем Сената, замещающего вакантную должность главы государства до избрания нового президента. Роспуск всегда производится в благоприятный момент; вновь избранный Президент, если он получает "в наследство" враждебный ему парламент также использует это оружие. Свое право использовал Ф.Миттеран в 1981 г. и с меньшим успехом в 1988 г. Роспуск Национального собрания может применяться и как средство вывода страны из национального кризиса (в 1968 г. Ш. де Голль распустил Собрание). Однако, использование этого права всегда связано с риском для Президента, и применение этого права во многом зависит от популярности среди населения главы государства. О праве Президента проводить национальный референдум на основании ст. 11 конституции мы уже говорили.
Особенно возрастает роль главы государства, когда он решает ввести в стране чрезвычайное положение. Статья 16 конституции позволяет Президенту ввести настоящую единоличную диктатуру, во время осуществления которой он принимает все меры, которые, по его мнению, диктуются обстоятельствами. Важнейший инструмент в реализации политической функции государства, не имеющий аналогов во французской конституционной истории, эта статья стала "оружием политической борьбы"*. Правда, в статье оговариваются два условия введения такого положения, при одновременном совпадении которых такое положение может быть введено. Первое - должно наличествовать одно из четырех требований, а именно: серьезная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательтсв. Второе - должно быть нарушено нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с конституцией. Эта статья не может быть использована при других обстоятельствах, и глава государства не может ее вводить тогда, когда он этого хочет. Однако отсутствие достаточных юридических и политических гарантий, а также весьма призрачный контроль за Президентом в это время делает право введения чрезвычайного
* Voisset M. L'article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958. Paris, 1969. P. 2. 88
положения наиболее грозным оружием в его арсенале. Сам момент введения такого положения не контролируется; глава государства лишь обязан получить "официальную консультацию" у премьер-министра, председателей парламентских палат и Конституционного совета и обратиться к нации с посланием. Полученные "мнения" названных лиц не являются обязательными. Сдерживающим органом по букве основного закона должен был бы стать парламент, который собирается по праву. Практически он не обладает контрольными функциями (правом отменять акты Президента, например), хотя и может высказываться по этим актам. Правда, парламент в это время не может быть распущен и он вправе передать дело о государственной измене Президента в Высокую палату правосудия. Понятие государственной измены весьма расплывчато и не существует официального толкования этого термина. Свободной интерпретации конституционных положений способствуют употребляемые в них выражения. Так, понятие "нормальное функционирование конституционных государственных органов" весьма эластично и может пониматься весьма широко. В 1961 г. такое "нормальное функционирование" было прервано лишь на одной части территории (в Алжире), но чрезвычайное положение было введено и в метрополии. Более чем дискуссионным явилось применение этого положения в течение 5 месяцев и 8 дней, хотя "нормальное функционирование" властей было восстановлено в Алжире через несколько дней.
Президент практически снизу доверху формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников; лишь мелкие государственные служащие назначаются декретами министров.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156