В большинстве стран основные положе-
ния об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно
рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых
постсоциалистических странах и других государствах выделяется осо-
бая отрасль и наука муниципального права.
1. Понятие местного самоуправления и управления
Административно-территориальное деление. Территория госу-
дарства (в федерациях - территория субъектов федерации) делится на
административно-территориальные единицы. Такого деления нет только
в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта,
Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии,
округа, провинции) - общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: об-
ласти - районы - общины, четырехзвенное: регионы - области -
районы - общины. Двухзвенное деление существует, например, в Бол-
гарии, трехзвенное - в Китае, четырехзвенное - во Франции. В каждой
из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее
ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в
Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный граждана-
ми совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо
только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графст-
вах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального
коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на мес-
тах - в административно-территориальных единицах, в районах адми-
нистративной автономии, - определяется двумя факторами: разным
подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-
309
ториального коллектива и доктриной разделения административно-тер-
риториальных единиц на <естественные> и <искусственные>.
В большинстве государств принята концепция, согласно которой ор-
ганами государственной власти являются только центральные органы
(парламент, глава государства, правительство и др.), их представители
на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также
судыЧто же касается выборных органов на местах и формируемой ими
собственной администрации, то они рассматриваются как местные орга-
ны самоуправления и управления территориальных коллективов. Это
тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех
административно-территориальных единиц, которые рассматриваются
как территориальные коллективы (не все административно-территори-
альные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки
такого подхода лежат в <общинной теории>, пользовавшейся раньше
большим влиянием.
Органы местного самоуправления ВВТОНОМНЬЕ по вопросам их компе-
тенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указа-
ния, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос
(например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образо-
вания, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб
и т.д.), Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления
нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного
социализма местные органы самоуправления не соподчинены между
собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет
собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы
самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов
государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные
указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передают-
ся необходимые материальные и финансовые средства. Детально право-
вое положение органов самоуправления регулируется специальными за-
конами (в некоторых постсоциалистических странах - законами об ос-
новах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами
или даже, как в Бразилии, местными органическими законами (так назы-
ваются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое поло-
жение).
В некоторых странах принята, однако, иная, <государственная> тео-
рия местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продол-
жение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход
чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы мест-
ного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли-
310
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государствен-
ными органами и определяться центром.
<Естественные>- и <искусственные> административно-терри-
ториальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство - раз-
личная природа административно-территориальных единиц оказывает
влияние не столько на принципиальный подход к положению местных
органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих
странах доктринальной концепции, различаются <естественные> и <ис-
кусственные> административно-территориальные единицы- Первые -
это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и <есте-
ственно? группировались для совместной жизни, обычно возле источни-
ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц - вождей,
старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления - сходы,
собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название
общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива-
ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. В
настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин,
оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилось
вдвое, в Германии - втрое.
Районирование территории страны актами государственных органов
вызвало к жизни <искусственные> административно-территориальные
единицы - воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих едини-
цах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть
созданы выборные органы самоуправления или действуют только назна-
ченные сверху чиновники (в Польше - воеводы, в Болгарии - управи-
тели областей, в Таиланде - губернаторы и т.д.). Это региональные
самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государст-
венное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные
выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных едини-
цах, называются советами) создают свою региональную администрацию
местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по кругу
компетенции местных органов самоуправления. Государственное регио-
нальное управление тоже имеет свою администрацию - чиновников,
подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократических
странах назначенные органы государственного управления бывают толь-
ко на региональном уровне, но в странах с полу демократическими, авто-
ритарными, тоталитарными режимами представители государства - чи-
новники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во
многих странах существуют промежуточные административно-террито-
риальные единицы - районы, округа, где в отличие от других админи-
стративно-территориальных единиц страны представительные органы не
311
избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры
вышестоящих советов.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203
ния об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно
рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых
постсоциалистических странах и других государствах выделяется осо-
бая отрасль и наука муниципального права.
1. Понятие местного самоуправления и управления
Административно-территориальное деление. Территория госу-
дарства (в федерациях - территория субъектов федерации) делится на
административно-территориальные единицы. Такого деления нет только
в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта,
Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии,
округа, провинции) - общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: об-
ласти - районы - общины, четырехзвенное: регионы - области -
районы - общины. Двухзвенное деление существует, например, в Бол-
гарии, трехзвенное - в Китае, четырехзвенное - во Франции. В каждой
из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее
ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в
Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный граждана-
ми совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо
только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графст-
вах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального
коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на мес-
тах - в административно-территориальных единицах, в районах адми-
нистративной автономии, - определяется двумя факторами: разным
подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-
309
ториального коллектива и доктриной разделения административно-тер-
риториальных единиц на <естественные> и <искусственные>.
В большинстве государств принята концепция, согласно которой ор-
ганами государственной власти являются только центральные органы
(парламент, глава государства, правительство и др.), их представители
на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также
судыЧто же касается выборных органов на местах и формируемой ими
собственной администрации, то они рассматриваются как местные орга-
ны самоуправления и управления территориальных коллективов. Это
тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех
административно-территориальных единиц, которые рассматриваются
как территориальные коллективы (не все административно-территори-
альные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки
такого подхода лежат в <общинной теории>, пользовавшейся раньше
большим влиянием.
Органы местного самоуправления ВВТОНОМНЬЕ по вопросам их компе-
тенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указа-
ния, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос
(например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образо-
вания, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб
и т.д.), Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления
нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного
социализма местные органы самоуправления не соподчинены между
собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет
собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы
самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов
государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные
указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передают-
ся необходимые материальные и финансовые средства. Детально право-
вое положение органов самоуправления регулируется специальными за-
конами (в некоторых постсоциалистических странах - законами об ос-
новах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами
или даже, как в Бразилии, местными органическими законами (так назы-
ваются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое поло-
жение).
В некоторых странах принята, однако, иная, <государственная> тео-
рия местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продол-
жение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход
чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы мест-
ного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли-
310
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государствен-
ными органами и определяться центром.
<Естественные>- и <искусственные> административно-терри-
ториальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство - раз-
личная природа административно-территориальных единиц оказывает
влияние не столько на принципиальный подход к положению местных
органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих
странах доктринальной концепции, различаются <естественные> и <ис-
кусственные> административно-территориальные единицы- Первые -
это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и <есте-
ственно? группировались для совместной жизни, обычно возле источни-
ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц - вождей,
старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления - сходы,
собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название
общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива-
ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. В
настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин,
оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилось
вдвое, в Германии - втрое.
Районирование территории страны актами государственных органов
вызвало к жизни <искусственные> административно-территориальные
единицы - воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих едини-
цах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть
созданы выборные органы самоуправления или действуют только назна-
ченные сверху чиновники (в Польше - воеводы, в Болгарии - управи-
тели областей, в Таиланде - губернаторы и т.д.). Это региональные
самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государст-
венное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные
выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных едини-
цах, называются советами) создают свою региональную администрацию
местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по кругу
компетенции местных органов самоуправления. Государственное регио-
нальное управление тоже имеет свою администрацию - чиновников,
подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократических
странах назначенные органы государственного управления бывают толь-
ко на региональном уровне, но в странах с полу демократическими, авто-
ритарными, тоталитарными режимами представители государства - чи-
новники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во
многих странах существуют промежуточные административно-террито-
риальные единицы - районы, округа, где в отличие от других админи-
стративно-территориальных единиц страны представительные органы не
311
избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры
вышестоящих советов.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203