В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те,
ни другие различия (государственной власти и политической власти
местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления
и управления) не проводятся, В соответствии с лозунгом <Вся власть
Советам!> все органы типа советов - народные советы, советы депута-
тов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представите-
лей и тд. - рассматриваются как единственные полновластные органы
на свйей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах
в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и со-
подчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают.
Советы рассматриваются как государственные органы.
Особыми территориальными единицами являются крупные города
с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы
общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются
административно-территориальными единицами, не имеют органов
самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов со-
здают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении
находятся столичные округа (столица государства с прилегающими ок-
рестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы
(советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматри-
ваются как особые административно-территориальные единицы и имеют
особый порядок управления.
2. Системы органов местного самоуправления и управления
Б зависимости от применения той или иной концепции (единой госу-
дарственной власти или разделения государственной власти и местного
самоуправления, признания или непризнания <естественных> и <искус-
ственных> административно-территориальных единиц и др.), а также от
национальных особенностей и традиций различных государств различа-
ются четыре основные системы осуществления публичной власти на
местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система со-
ветов.
В соответствии с англосаксонской системой для решения местных
вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в
Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах,
тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет
(правление), обычно на два - четыре года. Он состоит из трех - семи
членов, в крупнейших городах - из 35-50 человек. Наряду с советом
312
(правлением) население непосредственно избирает некоторых долж-
ностных лиц - шерифа (в США это в основном начальник полиции),
атторнея, являющегося представителем данной административно-терри-
ториальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -
графствах), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в стра-
нах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управлен-
ческой деятельностью занимаются избранные населением должностные
лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании -
отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов
совета, - комитеты по строительству, по вопросам образования, по
местным дорогам и др. Комитеты подбирают служащих, которые утверж-
даются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются
исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции мест-
ного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуп-
равления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в
соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются
либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это
<сильный> мэр, получивший свою должность непосредственно от изби-
рателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к реше-
ниям совета, во втором - <слабый>, во многом зависящий от совета, его
избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до
12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется
мэром, бургомистром.
Данная система не предусматривает назначения из центра чиновни-
ков на места для контроля за действиями выборных советов. Местные
советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятель-
но решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государ-
ственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется
путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных
расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дота-
ции из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку
производят уполномоченные министра по делам местного самоуправле-
ния), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суд с
исками против органов местного самоуправления).
В развивающихся странах -бывших британских колониях, несмот-
ря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуп-
равления не получила распространения; там созданы более централизо-
ванные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных орга-
нов (Индия, Малайзия, Кения и др.).
Романо-германская (континентальная) система местного самоуп-
равления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована
313
Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочета-
ния выборности и назначаемости местных органов. Основанием для при-
менения того или иного способа формирования местных органов (выбор-
ности или назначаемости) обычно служат два момента: различение об-
щинного и регионального звена административно-территориального де-
ления и признание или непризнание данной административно-террито-
риальной единицы территориальным коллективом. В общинах (посел-
ках, городах, объединениях нескольких деревень - они обычно называ-
ются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуп-
равления - совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет
и мэр .могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за
членов совета, отдельно - за мэра. Мэр и его заместители могут изби-
раться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает
коллегиальный орган: в Польше - правление во главе с избранным вой-
том. Никаких назначенных сверху администраторов - представителей
государственной власти в коммуне нет.
Существует несколько вариантов управления искусственными> ад-
министративно-территориальными единицами по этой системе. В соот-
ветствии с первым вариантом в некоторых административно-территори-
альных единицах областного или районного звена, которые не рассмат-
риваются как территориальные коллективы, действуют только назначен-
ные центром чиновники - органы государственной власти (губернаторы
в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы вое-
водств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах
Франции - единицах районного значения). В соответствии со вторым
вариантом в административно-территориальных единицах, которые рас-
сматриваются как территориальные коллективы, одновременно действу-
ют выборные советы - органы местного самоуправления и назначенные
из центра чиновники, которые являются представителями президента,
правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах
Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и
районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203